A Single Planet for All Humanity

Konsep hak atas karbon merupakan generasi masa kini dari warisan  perdebatan lama dalam hak asasi manusia, yakni antara hak untuk membangun dan hak atas lingkungan hidup yang sehat. Hak untuk membangun memberikan akumulasi kesejahteraan melalui berbagai tindakan rekayasa lingkungan. Hak atas lingkungan yang sehat mengendalikan hak untuk membangun agar upaya rekayasa lingkungan tidak menggugurkan kesempatan hak-hak asasi lainnya untuk dinikmati dalam kualitas yang memadai.

Perubahan iklim merupakan ruangan diskusi baru dari diskusi ekonomi dan politik atas hak di masa lalu dengan mengelompokan kembali berbagai hak-hak ini terutama dalam hal menemukan keseimbangan yang wajar antara berbagai jenis hak, sehingga yang satu tidak begitu dominan sampai melahap hak yang lainnya. Artikel pendek ini mengambil kembali beberapa titik perdebatan ini dan menjahitnya kembali dalam satu rangkaian dengan pemikiran para pakar hukum yang bertanya bagaimana seharusnya mendudukan konsep hak atas karbon yang dibahas dalam regim lingkungan (=perubahan iklim) dalam bangunan hukum. Konsep hak atas suatu properti seharusnya bukan merupakan domain isu lingkungan, namun dalam dunia yang berpilin di bawah kompleksitas isu perubahan iklim, mau tidak mau isu ini pun dibahas. Apa yang diuraikan berikut ini merupakan produk dari suatu perdebatan panjang dalam isu lingkungan hidup. Tingkat detail dari konsep properti tentu saja tidak dibahas disini. Bagian itu biarkan menjadi domain pakar hukum perdata.

Hak untuk membangun

Pada 1986, Majelis Umum PBB mengadopsi resolusi 41/128 dalam bentuk sebuah deklarasi yang dikenal dengan Deklarasi PBB tentang hak untuk membangun (Declaration on the Right to Development). Menurut Deklarasi ini, hak atas pembangunan adalah sebuah hak asasi manusia yang melalui hal itu setiap pribadi manusia dan semua orang berhak untuk berpartisipasi, berkontribusi, dan menikmati pembangunan ekonomi, sosial, budaya dan politik untuk mewujudkan secara penuh semua hak asasi manusia dan kebebasan dasar.

Penegasan atas hak untuk membangun kembali diulang oleh Komisi HAM PBB pada 2008 melalui resolusi 7/23. Namun kali ini disebutkan secara berimbang antara hak untuk membangun dan pembangunan berkelanjutan. Antara membangun dan mengontrol pembangunan merupakan perdebatan lama yang mempunyai implikasi berbeda.

Pada satu titik, hak untuk membangun merupakan upaya sesksama untuk mendayagunakan sumber daya yang tersedia demi pemenuhan kebutuhan dasar manusia seperti pangan, perumahan, pendidikan, kesehatan. Pemenuhan akan kebutuhan-kebutuhan tersebut mengangkat martabat dan derajat manusia yang merupakan tujuan utama dari pembentukan prinsip-prinsip dan norma-norma HAM. Namun pada titik lainnya, hak untuk membangun juga perlu dikendalikan karena dari sanalah berasal kontribusi manusia dalam melepaskan emisi Gas Rumah Kaca (GRK) yang menimbulkan kerusakan lingkungan dan perubahan iklim. Disini yang dibutuhkan adalah keadilan yang menjadi ukuran untuk menjawab pertanyaan, siapa yang paling berhak untuk tetap membangun. Dan bagaimana menentukan ambang batas dari hak membangun agar tetap melindungi hak bersama umat manusia atas lingkungan hidup yang sehat.

Untuk mencegah dampak yang lebih buruk dari perubahan iklim maka sejak pembentukan konvensi perubahan iklim pada 1992 perjanjian perubahan iklim telah menetapkan ukuran agar hak untuk membangun dikendalikan mengikuti sejumlah perhitungan ilmiah yang disebut dengan emisi atau lebih khusus lagi karbon. Protokol Kyoto 1997 menetapkan pengurangan emisi negara maju rata-rata 5 % dari tahun rujukan 1990. Namun kumpulan para ahli iklim di IPCC menilai pengurangan tersebut tidaklah cukup karena perubahan iklim ternyata semakin memburuk. Karena itu, sejak 2007 negara-negara pihak telah bergulat dalam negosiasi panjang untuk menentukan target jangka panjang dan lebih ambisius mengatasi perubahan iklim.

Momentum pertama untuk mendapatkan kesepakatan global adalah pada COP 15 tahun 2009 di Kopenhagen, Denmark. Namun, pertemuan tersebut gagal. COP 21 di Paris 2015 akhirnya mencapai sebuah kesepakatan baru. Keputusan dan perjanjian Paris telah menetapkan tujuan bersama jangka panjang masyarakat Internasional yakni menjaga agar suhu bumi tetap berada di bawah 2^oC dengan cara mencegah peningkatan emisi pada 2030 tidak boleh lebih dari 40 gigatone GRK dari level pra-industri. Sebelum pelaksanaan COP 21 Paris, masing-masing negara pihak telah menetapkan rencana domestiknya sendiri yang disebut dengan intended nationally determined contributions (INDCs) untuk memastikan agar target bersama di tingkat global bisa diwujudkan di tingkat nasional. Bagi negara berkembang target ini bersifat sukarela dan pencapaiannya harus didukung oleh berbagai bentuk sokongan negara maju, baik dana, teknologi maupun pengembangan kapasitas. Namun perhitungan ilmiah menunjukan bahwa akumulasi dari semua INDCs justru mencapai angka 55 gigatone sehingga belum mampu mencapai target pengurangan emisi global dan mempertahankan suhu bumi tetap di bawah 2 ^o C. Untuk itu maka pada 2018, para pihak akan menaksir kembali upaya domestik masing-masing apakah bisa mencapai tujuan jangka panjang tersebut.

Kesepakatan global di atas terkait dengan hak untuk tetap membangun, terutama bagi negara-negara yang masih belum menikmati pertumbuhan ekonomi memadai. Hak untuk membangun tentu saja berkaitan dengan agregasi emisi yang dikeluarkan. Pertanyaannya adalah berapa banyak jatah karbon yang masih tersisa untuk menjamin target di atas bisa terpenuhi. Dan siapa seharusnya yang dapat menggunakan atau harus mendapat manfaat dari jatah tersebut?

Untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan di atas banyak skema mitigasi jangka panjang mengatasi perubahan iklim telah dirancang. Salah satunya adalah REDD-plus.[1] Skema ini berkonsentrasi pada penyelamatan hutan tropis dunia yang saat ini mencakup 13 % daratan bumi atau sekitar dua milyar hektar atau 7.7 juta meter persegi. Sebagian besarnya merupakan hutan hujan tropis. Komposisi hutan terbesar berada di lembah Amazon Amerika Selatan. Hampir 2/3 dari hutan Amazon terdapat di Brazil atau 1/3 dari sisa hutan hujan tropis dunia. Sementara 20 % lainnya terbentang di kepulauan Indonesia dan lembah Kongo Afrika.[2]

Berdasarkan laporan FREL Indonesia ke UNFCCC (2015), luas hutan primer Indonesia yang masih tersisa tercatat 90.9 juta hektar yang terdiri dari hutan primer yang masih utuh maupun yang sudah terdegradasi. Luas daratan yang masih tertutup pohon mencapai 78.1 juta hektar. Laju deforestasi tahunan dari tahun rujukan 1990-2012 adalah sebesar 918,678 ha. Sementara laju degradasi mencapai 507,486.[3]  Tanpa suatu upaya pengendalian apapun maka dengan laju deforestasi seperti ini pada 2057 separuh dari hutan primer Indonesia akan lenyap. Hal ini tentu berakibat sangat buruk terhadap ekosistem alamiah termasuk punahnya keanekaragaman hayati, terganggunya tata air dan menipisnya cadangan plasma nutfah yang berguna bagi kehidupan manusia seperti obat-obatan, pangan, dan seterusnya.

Skema REDD-plus yang disebutkan di atas mengusung kerja sama berbagai pihak. Aktor utamanya adalah Pemerintah dan pemegang izin kehutanan. Sayangnya, konsep hutan komunitas atau hutan adat jarang diangkat sebagai salah satu solusi mitigasi perubahan iklim. Hutan adat disadari bermanfaat tapi  jarang digarap serius dalam perundingan iklim. Kekurangan yang sama juga terjadi dalam kebijakan nasional Indonesia. Masih banyak prasangka terhadap pengelolaan hutan oleh komunitas, antara lain menganggap komunitas belum sanggup menjamin kelestarian hutan karena kapasitas yang lemah dan mudah diperalat oleh elit lokal. Karena itu, negara harus tetap menjadi penentu utama dalam mengelola dan memanfaatkan hutan. Prasangka dan anggapan-anggapan tersebut acapkali menyamakan persoalan lingkungan yang terjadi pada satu atau beberapa hutan komunitas dengan hutan-hutan komunitas lainnya yang secara historis membuktikan dirinya lestari.

Selain itu, komunitas lokal, masyarakat adat, petani, nelayan tradisional merupakan entitas yang sering terpapar dampak perubahan iklim lebih berat daripada pihak lainnya. Dalam resolusi 16/11 tahun 2011, Komisi HAM PBB mengakui bahwa implikasi perubahan iklim mempengaruhi individu dan berbagai komunitas di seluruh dunia, namun kerusakan lingkungan dirasakan lebih akut oleh segmen penduduk yang sudah terlanjur berada dalam situasi rentan (vulnerable). Karena itu, perjanjian Paris mengakui pentingnya mekanisme Loss and Damage yang menekankan perlunya mencegah, meminimalkan dan mengatasi kerugian dan kerusakan yang berhubungan dengan efek merugikan dari perubahan iklim, termasuk peristiwa cuaca ekstrim dan melambatnya perubahan musim, dan peran pembangunan berkelanjutan dalam mengurangi risiko kerugian dan kerusakan. Bidang kerja sama dan fasilitasi dikembangkan untuk memperluas pemahaman, tindakan dan dukungan antara lain mencakup kerugian non-ekonomi seperti situs-situs budaya, ikatan sosial, religius dan daya tahan komunitas, penghidupan dan ekosistem. Karena itu, negara-negara maju yang telah mencapai taraf kesejahteraan lebih baik diharapkan mendukung komunitas-komunitas yang sangat rentan terhadap perubahan iklim, termasuk mereka yang hutannya ikut terpapar perubahan iklim sehingga tidak mempunyai kualitas yang memadai untuk menopang kehidupan dan penghidupan komunitas di sekitarnya.

Hak untuk membangun dengan demikian perlu dikendalikan dengan mengikuti jatah emisi, memprioritaskan hak-hak komunitas yang mengelola hutan dengan baik, dan mendukung kelompok yang rentan terhadap perubahan iklim agar lebih mampu beradaptasi.

Mengatur Hak Atas Karbon dalam Hukum

Struktur hak  atas sumber daya alam di Indonesia mengacu pada beberapa regim hukum hukum yang kompleks. Namun terkait hak atas karbon hutan regim hukum yang secara langsung terkait antara lain agraria dan kehutanan. Struktur hak saat ini harus diperjelas terlebih dahulu sebelum melihat upaya ekstra masing-masing pemegang hak.

Dengan menggunakan konsep kekuatan tenure dari Anthonny Scott, (2008) maka pemeriksaan struktur hak terkait dengan lima pertanyaan penting dalam isu keamanan hak (tenure security).  Keamanan tenure menjadi payung utama disini karena menjadi faktor yang sanat menentukan dalam memastikan siapa subyek, obyek dan jenis haknya. Dalam hal ini, pertanyaan klasik dalam ilmu jurnalistik bisa dipinjam untuk pertanyaan hukum, yakni 5W+1H. Enam pertanyaan pokok disini untuk masing-masing regim hukum di atas adalah (1) siapa pemegang hak yang langsung mengontrol obyek sumber daya alam – hutan dan lahan gambut; (2) apa saja obyek haknya; (3) apa saja jenis haknya; (4) berapa lama dan kapan hak itu dinikmati; (5) dimana obyek hak tersebut berada; (6) bagaimana hak itu bisa diakses. Konsep karakter pemegang hak digunakan  disini dengan perubahan sesuai konteks terkait karbon.

Saya menambahkan satu elemen penting terkait karbon yakni bagaimana kontribusi pemegang hak eksklusif terkait penyimpanan dan penyerapan karbon. Disini, isu bagaimana mengakses hak dikaitkan dengan isu karbon.

Gambar 02: karbon dan struktur hak saat ini

Gambaran yang jelas mengenai komposisi dan struktur hak akan menentukan konstruksi konsep tanggung jawab subyek pemegang hak terhadap pengelolaan hutan maupun gambut. Dalam hal ini, pembicaraan hak tidak hanya terkait pengaturan benefit tapi sekaligus tanggung jawab yang diemban masing-masing pihak untuk mengakses hak dengan pendekatan karbon. Konsep ini sekaligus memberi landasan teoritik hukum mengenai legislasi karbon ke depan yang tidak sektoral tetapi terintegrasi dalam konsep penguasaan sumber daya alam. Di samping itu, konsep ini membantu untuk memperjelas inventarisasi hak yang diperlukan dalam pencatatan hak atas karbon (carbon rights registry) yang menjadi bundelan baru hak pembangunan atas sumber daya alam ke depan.

Catatan Kaki

[1] Skema REDD-plus mencakup lima aktivitas utama yakni: (1) mencegah deforestasi, (2) mencegah degradasi, (3) pengelolaan hutan berkelanjutan, (4) konservasi, dan (5) peningkatan stok karbon. Lihat Paragraf 70 Perjanjian Cancun 1/CP.16, FCCC/CP/2010/7/Add.1

[2] Rhett Butler, Last updated Mar 2, 2014, Tropical Rainforests of The World, http://rainforests.mongabay.com/0101.htm, dilihat pada 28 Desember 2015

[3] MoEF, 2015, National Forest Reference Emission Level for Deforestation and Forest Degradation: In the Context of Decision 1/CP.16 para 70 UNFCCC (Encourages developing country Parties to contribute to mitigation actions in the forest sector), Published by DG-PPI MoEF Indonesia