A Single Planet for All Humanity

Penegakan hukum lingkungan dalam beberapa kasus belakangan ini menunjukan grafik yang kurang menggembirakan. Meski sempat gegap gempita oleh Kasus Rawa Tripa, kekalahan menghadapi PT. BMH di Pengadilan Negeri Palembang menunjukan persoalan lingkungan tidaklah mudah ketika penegakannya menempuh jalur pengadilan atau penegakan keras. Artikel ini melihat dari sisi penegakan hukum yang lebih halus tetapi dengan target yang lebih besar yakni perlunya mekanisme monitoring melalui penyediaan data aktual terkait kepatuhan berbagai aktivitas perizinan terhadap standar lingkungan yang telah ditetapkan. Mekanisme ini telah diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan tetapi perlu diperkuat. Penekanan artikel ini adalah sistem monitoring akan menyediakan data dasar untuk mendukung berbagai upaya penegakan hukum.

1. Sistem Monitoring dalam Berbagai Peraturan

Pengaturan yang berkenaan dengan Karhutla tersebar di berbagai peraturan perundang undangan. Substansinya tidak hanya berkenaan dengan pasal-pasal kriminalisasi tetapi juga terkait dengan pengawasan dan pemantauan atau monitoring yang melekat sejak dini pada tahap perencanaan aktivitas pembangunan dan perizinan. Karena itu, regulasi  yang terkait upaya memantau pemicu Karhutla telah tersedia di setiap siklus kegiatan. Meski demikian, cakupan regulasi tersebut membentang luas dan kompleks sehingga menyentuh hampir semua bidang pengaturan hukum: sumber daya alam, lingkungan hidup, hak asasi manusia, admnistrasi, tata kelola, dan seterusnya.

Uraian yang dipaparkan berikut ini hanya menyentuh aspek pengawasan dan pemantauan pada beberapa bidang hukum utama yang berkenaan dengan sumber daya alam dan lingkungan hidup, yakni tata ruang, lingkungan hidup, perkebunan, gambut, dan kehutanan.

• Tata Ruang

Ketentuan tata ruang mengatur secara spesifik pengawasan dan pemantauan dalam bab tentang pengawasan.[1] Disitu, pengawasan merupakan peran Pemerintah Pusat dan Daerah. Cakupannya adalah kinerja pengaturan, pembinaan, dan pelaksanaan penataan ruang yang akan dipantau, dievaluasi dan dilaporkan. Untuk itu, ketentuan tata ruang membuka kesempatan pengaduan dan laporan dari masyarakat.

Tata ruang juga menyertakan ketentuan sanksi sebagai implikasi dari temuan pemantauan. Disebutkan bahwa apabila hasil pemantauan dan evaluasi membuktikan terjadi penyimpangan administratif dalam penyelenggaraan penataan ruang, Menteri, Gubernur, dan Bupati/Walikota mengambil langkah penyelesaian sesuai dengan kewenangannya. Ketentuan ini bahkan membuat terobosan vertikal bila terjadi kemacetan pada otoritas tertentu. Dalam hal ini ketentuan tata ruang mengatur bahwa apabila Bupati/Walikota tidak melaksanakan langkah penyelesaian, Gubernur mengambil langkah penyelesaian yang tidak dilaksanakan Bupati/Walikota. Dan selanjutnya, Menteri akan mengambil langkah penyelesaian jika terjadi kemacetan pada Gubernur.

Pengawasan juga dilakukan atas fungsi dan manfaat penyelenggaraan ruang. Untuk itu, Pemerintah Pusat akan menyusun Standar Pelayanan Minimal (SPM) penyelenggaraan penataan ruang di tingkat nasional. Isinya adalah: aspek pelayanan dalam perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan ruang.

Kelebihan pada undang undang ini adalah keterlibatan publik pada pengawasan. Namun, suatu mekanisme institusional tetap perlu dipikirkan untuk memastikan kontribusi publik bisa berlangsung efektif. Mekanisme SPM seharusnya terbuka untuk umum sehingga bisa menjadi wadah untuk memberikan informasi dini mengenai kepatuhan pada pemanfaatan ruang sesuai perencanaan.

Pengawasan penataan ruang berangkat dari suatu asumsi dasar bahwa data perencaaan yang tersedia untuk penataan ruang saat ini bisa menjadi pegangan yang akan digunakan dalam melakukan pengawasan dan pemantauan. Sayangnya, banyak data perencanaan yang tidak update mengikuti kondisi faktual sehingga pengawasan dan pemantauan akan kesulitan mencari rujukan utama untuk menilai kinerja kepatuhan pada penataan ruang.

• Lingkungan Hidup

UU No 32/2009 mengatur secara khusus pemantauan melalui mekanisme pengawasan yang melekat pada pejabat yang berwenang atas suatu yurisdiksi: Menteri, Gubernur, Bupati/Walikota. Pejabat yang sama berwenang melakukan pemantauan di semua siklus perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup yakni: perencanaan, pemanfaatan, pengendalian dan penegakan hukum. Berkenaan dengan kepatuhan suatu usaha, pengawas dapat melakukan sejumlah tindakan, antara lain:[2]

• Meminta keterangan
• Membuat salinan dari dokumen dan/atau membuat catatan yang diperlukan
• Memasuki tempat tertentu
• Memotret
• Membuat rekaman audiovisual
• Mengambil sampel
• Memeriksa peralatan
• Memeriksa instalasi dan/atau alat transportasi;
• Menghentikan pelanggaran tertentu

Sejumlah kewenangan di atas seharusnya memberi keleluasaan yang cukup bagi pejabat pengawas untuk mendeteksi sejak dini sejumlah pelanggaran atas kepatuhan lingkungan hidup. Data dari hasil pemantauan dan pengawasan merupakan bahan awal untuk memulai penyelidikan manakala suatu aktivitas diduga terkait dengan suatu tindak pidana lingkungan hidup.

UU No 32/2009 sebetulnya bisa menjadi terobosan untuk mengatasi kelemahan pada validitas data yang tidak bisa sepenuhnya diperoleh dari perencanaan tata ruang. Pengawasan langsung pada perilaku para pelaku usaha akan memberikan informasi mengenai sejauh mana konsistensi terjadi antara perencanaan dan tindakan. Sayangnya, Undang Undang ini tidak secara khusus mengatur wujud publik dari hasil pengawasan dan pemantauan lingkungan hidup. Misalnya, suatu tampilan yang bisa memperlihatkan kepatuhan suatu aktivitas terhadap standar lingkungan (UKL-UPL) yang telah ditetapkan oleh pejabat terkait. Undang Undang ini memang menyebut Sistem Informasi Lingkungan Hidupyang akan dibentuk oleh Pemerintah dan Pemerintah Daerah untuk dipublikasikan kepada masyarakat. Isinya paling sedikit memuat informasi mengenai status lingkungan hidup, peta rawan bencana, dan informasi lain. Ketentuan lebih lanjut akan diatur oleh Peraturan Menteri.[3] Tidak ada definisi yang memandu lebih jelas mengenai cakupan informasi lain. Pada bagian penjelasan disebutkan bahwa sistem informasi lingkungan hidup memuat, antara lain, keragaman karakter ekologis, sebaran penduduk, sebaran potensi sumber daya alam, dan kearifan lokal.

• Kehutanan

Sama halnya dengan Tata Ruang dan Lingkungan Hidup, UU No 41/1999 juga mengatur secara khusus aspek pengawasan.[4] Pengawasan dilakukan oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah, masyarakat maupun perorangan. Pengawasan kehutanan dimaksudkan untuk mencermati, menelusuri, dan menilai pelaksanaan pengurusan hutan, sehingga tujuannya dapat tercapai secara maksimal dan sekaligus merupakan umpan balik bagi perbaikan dan atau penyempurnaan pengurusan hutan lebih lanjut. Karena itu, sasaran pengawasan adalah pihak-pihak yang melakukan pengelolaan maupun pemanfaatan hutan. Untuk itu, Undang Undang ini memberikan kewenangan bagi Pemerintah Pusat maupun Daerah untuk meminta keterangan dan melakukan pemeriksaan secara langsung atas pelaksanaan pengurusan hutan. Ketentuan lebih lanjut mengenai hal ini akan diatur oleh Peraturan Pemerintah.

UU No 41/1999 tidak serinci UU lingkungan hidup dan UU Tata Ruang mengenai wadah institusional untuk menampung hasil pengawasan. Sehingga tidak begitu jelas, saluran partisipasi publik akan berhubungan dengan kelembagaan yang mana.

• Perkebunan

UU No 39/2014 mengatur mekanisme pemantauan atas kinerja IUP (Izin Usaha Perkebunan). Dalam Permentan 7/2009 disebutkan Institusi yang berwenang melakukan penilaian adalah Bupati/Walikota/Gubernur/ Direktur Jenderal Perkebunan Kementerian Pertanian sesuai ruang lingkup otoritas masing-masing. Pelaku usaha perkebunan yang dipantau dan dinilai adalah perusahaan yang memiliki Izin Usaha Perkebunan, antara lain Surat Pendaftaran Usaha Perkebunan (SPUP), IUP, IUP-B, atau IUP-P. Ruang lingkup pemantauan dan penilaian mencakup keterkaitan berbagai subsistem usaha mulai dari penyediaan sarana produksi, produksi, pengolahan dan pemasaran hasil serta jasa penunjang lainnya. Singkatnya, penilaian dilakukan atas setiap unit usaha perkebunan.[5] Penilaian ini dilakukan pada tahap pembangunan dan operasional.[6]

Penilaian tahap pembangunan dilakukan pada tahap pembangunan kebun dan tahap pembangunan unit pengolahan hasil perkebunan yang meliputi, antara lain: legalitas, manajemen, penyelesaian hak atas tanah, realisasi pembangunan kebun dan/atau unit pengolahan hasil perkebunan, kepemilikan sarana prasarana dan sistem pencegahan dan pengendalian kebakaran dan Organisme Pengganggu Tanaman, penerapan hasil AMDAL atau UKL dan UPL, penumbuhan dan pemberdayaan masyarakat/koperasi setempat, serta pelaporan. Penilaian ini dilakukan paling kurang 1 (satu) tahun sekali.[7]

Penilaian pada tahap operasional antara lain meliputi legalitas, manajemen, kebun, pengolahan hasil, sosial, ekonomi wilayah, lingkungan dan pelaporan. Jangkwa waktu penilaian pada tahap operasional berbeda dengan penilaian pada tahap pembangunan, yakni dilakukan paling kurang 3 (tiga) tahun sekali.[8]

Pasca penilaian, penilai memberikan peringkat bagi pelaku usaha. Peringatan akan diberikan bagi perusahaan yang hasil penilaian perkebunannya berkategori D, E, IV dan V. Bila mereka tidak melaksanakan saran tindak lanjut yang disampaikan oleh masing-masing penilai, izin usahanya dicabut.[9]

UU Perkebunan juga menegaskan implikasi dari ketidakpatuhan pelaku usaha pada prinsip kelestarian lingkungan. Disebutkan bahwa pemerintah berwenang menolak permohonan izin usaha dari setiap perusahaan perkebunan yang tidak memenuhi persyaratan lingkungan hidup pra-izin. Tidak hanya itu, ketentuan UU Perkebunan juga menyatakan setiap perusahaan perkebunan yang telah memperoleh izin usaha perkebunan tetapi tidak menerapkan AMDAL atau UKL dan UPL dicabut izin usahanya.[10]

1. Mengapa Perlu Pengawasan

Pengawasan merupakan upaya dini untuk memeriksa kepatuhan, mengkonsolidasikan fakta dan melibatkan publik dalam menekan pihak-pihak terkait agar kepatuhan lingkungan hidup bisa berjalan. Selain itu, pengawasan dalam era digital saat ini merupakan upaya untuk menyediakan data base yang memadai yang memperlihatkan konsistensi antara perencanaan dan implementasi. Monitor kapal yang dilakukan Menteri Susi Pudjiastuti adalah salah satu contoh pengawasan dengan pendekatan digital. Beberapa alasan mengapa perlunya pengawasan terutama dalam konteks penegakan hukum antara lain:

• Mendukung penegakan hukum

Dalam kaitannya dengan penegakan hukum Karhutla, tidak sedikit peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai penegakan hukum keras melalui pasal-pasal pidana. Berbagai ketentuan pidana bermula pada kekuatan pembuktian yang menjadi kunci untuk menentukan sukses tidaknya sebuah penegakan hukum. Peraturan dalam tabel berikut ini adalah contoh ketentuan-ketentuan pidana dalam UU No 32/2009 dan implikasinya pada beban pembuktian.

Tabel 1: Pasal pidana dan pembuktian pada UU No 32/2009

Ketentuan perkebunan juga secara tegas menguatkan pasal-pasal pidana pada pelaku pembakaran dan implikasinya pada upaya menyodorkan alat bukti.

Semua pasal pidana ini mengharuskan tersedianya data awal yang menjadi petunjuk untuk menuju alat bukti yang dituntut oleh undang-undang di atas. Selain itu, perlu pula digarisbawahi bahwa hakim di Indonesia menjadikan KUHAP (Kitab Undang-undang Hukum Acara Pidana) sebagai rujukan utama dalam menentukan validnya alat bukti. Menurut pasal 183 KUHAP, Hakim hanya boleh menjatuhkan pidana kepada seseorang berdasarkan sekurang-kurangnya dua alat bukti yang sah dan keyakinan hakim. Alat bukti yang sah tersebut selanjutnya diuraikan dalam Pasal 184 KUHAP, yakni:

1. keterangan saksi
2. keterangan ahli
3. surat
4. petunjuk
5. keterangan terdakwa

Semua pakar lingkungan hidup cenderung mengakui bahwa lima alat bukti ini masih sangat konservatif sehingga sulit untuk disesuaikan dengan perkembangan bukti-bukti kerusakan lingkungan yang saat ini menggunakan berbagai media. Misalnya, untuk membuktikan membuka kebun dengan cara membakar, teknologi modern bisa menyediakan data berupa hasil pemantauan satelit yang berlangsung dari waktu ke waktu. Namun, alat bukti di atas belum mengakomodasi teknologi.

Meski demikian, pintu masuk validitas pembuktian masih bisa dilakukan melalui alat bukti di atas. Alat bukti surat, misalnya, telah dibuat dalam definisi yang memungkinkan masuknya unsur dokumentasi dalam pembuktian. Pasal 187 KUHAP mendefinisikan lebih lanjut alat bukti berupa Surat ke dalam beberapa pengertian, antara lain:

1. berita acara dan surat lain dalam bentuk resmi yang dibuat oleh pejabat umum yang berwenang atau yang dibuat di hadapannya, yang memuat keterangan tentang kejadian atau keadaan yang didengar, dilihat atau yang dialaminya sendiri, disertai dengan alasan yang jelas dan tegas tentang keterangannya itu;
2. surat yang dibuat menurut ketentuan peraturan perundang-undangan atau surat yang dibuat oleh pejabat mengenai hal yang termasuk dalam tata laksana yang menjadi tanggung jawabnya dan yang diperuntukkan bagi pembuktian sesuatu hal atau sesuatu keadaan;
3. surat keterangan dari seorang ahli yang memuat pendapat berdasarkan keahliannya mengenai sesuatu hal atau sesuatu keadaan yang diminta secara resmi dari padanya;
4. surat lain yang hanya dapat berlaku jika ada hubungannya dengan isi dari alat pembuktian yang lain.

Surat yang disebut dalam huruf (b) dan (c) sangat berkaitan dengan pengawasan. Selama proses pengawasan, pejabat yang bersangkutan dapat mengeluarkan surat atau laporan yang menunjukan fakta dari waktu ke waktu. Misalnya, laporan pengawasan triwulan. Surat atau laporan tersebut juga bisa berupa teguran atau dokumen lain yang menunjukan adanya proses yang berlangsung dari waktu ke waktu. Surat tersebut juga bisa dikonfirmasi oleh keterangan ahli yang pakar di bidangnya atau komplain dari pihak lain seperti masyarakat atau perorangan maupun hasil pemantauan satelit.

Kejelasan atas subyek atau pelaku suatu tindakan juga bisa diperoleh melalui pemantauan yang terukur. Dalam konteks KARHUTLA, pelaku sangat penting untuk dipetakan secara jelas. Kriteria kejelasan pelaku antara lain mencakup kejelasan wilayah atas lokasi usaha, jenis usaha, kewajiban hukum, dan penyelesaian hak-hak pihak ketiga. Kejelasan subyek atau pelaku akan menentukan apakah pelaku dapat bertanggung jawab secara hukum terhadap suatu tindakan.

Kesulitan utama dalam memastikan terjadinya pelanggaran adalah ketersediaan data awal yang konsisten dan persisten untuk memulai melakukan penyelidikan. Pengawasan seharusnya menjadi kesempatan untuk membangun sistem mengenai kondisi faktual di lapangan dan real time. Berdasarkan data aktual itulah sebuah upaya konsolidasi alat bukti untuk penegakan hukum bisa dilakukan.

• Bahan evaluasi kinerja

Pengawasan merupakan instrumen utama untuk menentukan kontinuitas sebuah kegiatan. Hasil pengawasan menjadi umpan balik bagi evaluasi kinerja yang akan sampai pada pilihan meneruskan atau mengakhiri suatu usaha. Berdasarkan kewenangan administrasi, pejabat pemerintahan berhak menerbitkan atau tidak menerbitkan, mengubah, mengganti, mencabut, menunda, dan/atau membatalkan Keputusan dan/atau Tindakan.[11] Pejabat yang bersangkutan, atasannya atau perintah pengadilan dapat mencabut maupun membatalkan suatu keputusan karena alasan cacat wewenang, prosedur maupun substansi.[12] Yang dimaksud dengan “cacat substansi” antara lain[13]:

1. Keputusan tidak dilaksanakan oleh penerima Keputusan sampai batas waktu yang ditentukan
2. Fakta-fakta dan syarat-syarat hukum yang menjadi dasar Keputusan telah berubah
3. Keputusan dapat membahayakan dan merugikan kepentingan umum; atau
4. Keputusan tidak digunakan sesuai dengan tujuan yang tercantum dalam isi Keputusan

Keputusan tersebut juga bisa ditunda oleh pejabat yang mengeluarkan keputusan atau atasannya jika berpotensi menimbulkan kerugian negara, kerusakan lingkungan hidup maupun konflik sosial.[14]

Syarat-syarat pembatalan, pencabutan maupun penundaan disini merupakan panduan bagi pejabat administrasi dalam melakukan keputusan pemberian izin tertentu. Sebuah usaha yang terlibat dalam pembakaran lahan dan hutan seharusnya bisa ditinjau ulang berdasarkan data dan informasi yang lengkap. Hasil tinjauan tersebut dapat menjadi rujukan bagi pejabat dimaksud dalam menentukan apakah izin tersebut layak diberikan atau mengambil opsi pembatalan, pencabutan atau penundaan. Tinjauan tersebut hanya mungkin dilakukan dengan mengacu pada hasil pemantauan yang jelas dengan didukung oleh data yang valid.

• Transparansi dan akuntabilitas

Ketersediaan data pengawasan juga menyediakan gambaran bagi publik bahwa Pemerintah telah bekerja untuk memastikan konsistensi antara aturan dan implementasi. Sekaligus menyatakan bahwa mandat yang diserahkan pada Pemerintah berjalan sesuai dengan aturan. Karena itu, data pengawasan perlu ditampilkan ke publik secara reguler. Periode pengawasan pun harus diatur secara jelas sehingga bisa dilihat perkembangan data kepatuhan pada standar lingkungan beserta tanggung jawab masing-masing aktor dari waktu ke waktu.

1. Tantangan/pembelajaran dan rekomendasi

Penegakan hukum dimanapun akan membutuhkan ketersediaan data. Saat ini berbagai instansi Pemerintah telah menyelesaikan perencanaan pembangunan maupun ruang berdasarkan data makro. Misalnya, data daya dukung dan daya tampung lingkungan, data inventarisasi lingkungan hidup. Aplikasi data makro tersebut pada tingkat konkrit masih memerlukan beberapa langkah operasional. Dalam kaitannya dengan penegakan hukum lingkungan pada umumnya dan karhutla pada khususnya, data demikian tidaklah cukup untuk mendukung dimulainya suatu investigasi yang berujung pada penegakan hukum.

Ke depan di era digital saat ini, sistem pengawasan harus bisa dibuat secara online sesuai dengan semangat e-government. Hal ini memberikan kesempatan bagi publik untuk melihat sejauh mana setiap inci ruang telah dimanfaatkan sesuai dengan prinsip-prinsip pengelolaan lingkungan hidup. Dalam hal ini, sebuah unit di setiap yurisdiksi harus menyediakan informasi hasil pemantauan (monitoring) dan pengawasan berdasarkan kriteria yang terukur dengan mengambil dari ukuran-ukuran perencanaan yang telah ada. Misalnya, tata ruang, rencana perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup, dan sebagainya. Di tingkat tapak, rencana-rencana ini perlu dituangkan dalam indikator pemantauan yang memungkinan publik menilai dan mengukur kinerja masing-masing pengguna ruang dan sumber daya alam.

Dengan demikian, kita berharap penegakan hukum tidak hanya menunggu kasus di pengadilan. Tetapi lebih dari itu bisa diantisipasi sejak dini dari awal ketika pemantauan dan pengawasan berjalan secara reguler dan terukur.

Beberapa langkah berikut ini bisa dilakukan untuk mengidentifikasi indikator pemantauan dan mengintegrasikannya ke dalam data base untuk mendukung upaya penegakan hukum. Indikator-indikator ini masih bisa diperkaya dan dipertajam sesuai dengan kebutuhan penegakan hukum.

Hasil pemantauan ini sebaiknya diintegrasikan secara  online dan dibuka untuk publik. Selain itu perlu juga untuk melakukan update rutin untuk menunjukan perkembangan secara berkala dari data dimaksud dari waktu ke waktu

[1] Bab VII UU No 26/2007

[2] Pasal 74 UU No 32/2009

[3] Pasal 62 UU No 32/2009

[4] Bab VII UU No 41/1999

[5] Pasal 9 Peraturan Menteri Pertanian No 7/Permentan/OT.140/2/2009

[6] Pasal 4 Peraturan Menteri Pertanian No 7/Permentan/OT.140/2/2009

[7] Pasal 5 Peraturan Menteri Pertanian No 7/Permentan/OT.140/2/2009

[8] Pasal 6 Peraturan Menteri Pertanian No 7/Permentan/OT.140/2/2009

[9] pasal 20-26 Permentan No 7/2009

[10] Pasal 25 ayat 4 & 5 UU No 18/2004

[11] Pasal 6 ayat 2 UU No 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.

[12] Pasal 64 ayat 1 dan 2 dan pasal 66 ayat 1 dan 2 UU No 30/2014

[13] Penjelasan pasal 64 ayat 1 huruf c UU No 30/2014

[14] Pasal 65 UU No 30/2014